Trends in der Akkreditierungs- und Zertifizierungslandschaft: „Der Gesetzgeber ist ein immer größerer Fan der Akkreditierung geworden“

In der Praxis der Akkreditierung von Konformitätsbewertungsstellen in Deutschland sind seit einigen Jahren erhebliche Änderungen zu konstatieren. Zu diesen sowie ihren Auswirkungen auf Unternehmen, die Qualitätsinfrastruktur und letztlich auch den Standort Deutschland hat Dipl.-Ing. Thomas Votsmeier, der die DGQ in diesen Gremien bzw. Organisationen langjährig vertritt und die Entwicklungen begleitet, den Rechtsanwalt und Akkreditierungsexperten Prof. Dr. Joachim Bloehs im Interview befragt.

Herr Prof. Dr. Bloehs, Sie sind seit vielen Jahren als Rechtsanwalt und Experte im Umfeld von Konformitätsbewertung, Akkreditierung und Zertifizierung aktiv und vertreten speziell auch die Interessen von Konformitätsbewertungsstellen in Bezug auf Akkreditierungsfragen. In der „Szene“ der Konformitätsbewertungsstellen haben sich in den letzten Jahren deutliche Veränderungen ergeben. Wie charakterisieren Sie die Entwicklungen in der Akkreditierungs- und Zertifizierungslandschaft in den letzten Jahren?

Prof. Dr. Joachim Bloehs: Auch wenn ich seit dem Jahr 2010 mit dem Akkreditierungsrecht befasst bin, stelle ich erst seit 2019 fest, dass sich die Zertifizierungslandschaft in Deutschland stark verändert hat. Und das, obwohl die EU-weit harmonisierte Rechtslage seitdem nicht geändert wurde; das NLF – New Legislative Framework – mit der für uns hier zentralen sogenannten Akkreditierungsverordnung VO (EG) 765/2008 gilt insoweit nämlich seit 2010 unverändert. Ein valider Überblick über die EU-weite Entwicklung in den einzelnen Mitgliedsstaaten fehlt mir zwar.

Doch in Deutschland haben sich die Anforderungen der deutschen nationalen Akkreditierungsstelle in der Praxis sehr verändert: Normen werden nun sehr formalistisch und kleinteilig ausgelegt. Vieles, das seit Jahren und teils seit Jahrzehnten EU-weit gelebte Praxis war, gilt augenscheinlich heute in Deutschland nicht mehr. Das führt dazu, dass mir immer häufiger Mandanten mitteilen, diese „neuen“ Anforderungen führten dazu, dass sie erhebliche Wettbewerbsnachteile haben. Dies gilt gegenüber ihren Marktbegleitern aus dem Drittausland ebenso wie gegenüber denen aus den anderen EU- und EFTA-Staaten. In vielen Bereichen würde man bereits keine Angebote mehr unterbreiten, weil man zum Beispiel wegen der in der Praxis unterschiedlichen Auslegung der verschiedenen Akkreditierungsstellen bei der normativ geforderten Auditzeitkalkulation nicht mehr zum Zuge komme.

Ein weiteres Beispiel sind die Anforderungen an das Auditorenkompetenz-Management und an die Auditoren selbst, die oftmals zur Aberkennung von Scopes bei langjährig bewährten Auditoren führen. Dies wird häufig als überbordend empfunden.

Doch wenn man fair ist, muss man wohl das „Pendelprinzip“ in diesem Zusammenhang erkennen: Es war in der Praxis tatsächlich immer wieder in Einzelfällen kaum nachvollziehbar, wie ein Auditor für den konkreten Fall als qualifiziert und erfahren – also kompetent – eingestuft werden konnte. Dass die zuständige Akkreditierungsstelle hier kritisch hinsieht, liegt in ihrer Aufgabe. Doch das Pendel ist auch meiner Meinung nach nun zu weit in die andere Richtung ausgeschlagen und trifft alle Arten von Konformitätsbewertungsstellen. Dies führt dann zu nationalen Anforderungen, die in dieser Form nicht einheitlich und damit nicht wettbewerbsneutral in den verschiedenen Mitgliedsstaaten angewendet werden. Wegen der Dienstleistungsfreiheit, aber auch weil mehr und mehr in Deutschland gegründete und dort tätige Zertifizierungsstellen mit ausländischen Wurzeln unter einer ausländischen Akkreditierung arbeiten, halte ich das für eine Gefahr für die gesamte Branche in Deutschland.

Dies dürfte auch einer der wesentlichen Gründe für die Kleine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion vom 30. September 2024 an die Bundesregierung zum deutschen Akkreditierungswesen und der Arbeit der DAkkS gewesen sein. Hitverdächtig war meiner Auffassung nach aber nur die Geschwindigkeit in der Beantwortung der Anfrage innerhalb von weniger als zwei Wochen, leider nicht deren Substanz.

Die anstehende Überarbeitung des NLF wirft nun ihre Schatten voraus. Wie zu hören ist, soll die Akkreditierung als zentrales Element der Europäischen Qualitätsinfrastruktur weiter gestärkt werden. Dies wohl nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund der durch die europäischen Institutionen im vergangenen Jahr als erfolgreich wahrgenommenen Evaluation der Akkreditierungsverordnung. Aber auch hier gilt meiner Meinung nach, dass politisch weichgespülte Erfolgsstories geschrieben werden und keine Bereitschaft zu bestehen scheint, sich wirklich kritisch mit den Folgen unterschiedlicher Akkreditierungspraxis, -performance und fehlender Harmonisierung in der Normauslegung zu befassen: Während beispielsweise eine Konformitätsbewertungsstelle bei einer anderen europäischen nationalen Akkreditierungsstelle eine Erweiterung ihrer Akkreditierung innerhalb von drei Monaten erreicht, benötigt das deutsche Pendant allein für die Eingangsbestätigung des Antrags mitunter ebenfalls drei Monate.

Welche Änderungen in der konformitätsbewertungsrelevanten Regelungslandschaft – von EU-Verordnungen und -Richtlinien über Gesetze und Verordnungen in Deutschland bis hin zu ISO Normen – waren Ihres Erachtens maßgebend im Hinblick auf die Erfüllung von erweiterten Compliance-Anforderungen?

Prof. Dr. Joachim Bloehs: Hierfür müssen wir zunächst einmal die Frage beantworten, was wir eigentlich unter „Compliance-Anforderungen“ verstehen. Compliance ist die allgemeine Aussage der Befolgung oder Erfüllung von Anforderungen. Das heißt also, dass dieser im deutschen Sprachgebrauch erst seit rund zehn bis 15 Jahren gebräuchliche Begriff „alter Wein in neuen Schläuchen“ ist. „Compliance“ ist in den technischen Bereichen schon immer der Beurteilungsgegenstand der Konformitätsbewertung, der Zertifizierung, Inspektion und Laborprüfung gewesen. Aber auch im wirtschaftlichen Bereich – zum Beispiel der Jahresabschlussprüfung durch Wirtschaftsprüfer – geht es um Compliance, die Erfüllung von Anforderungen. Dies geht aber mittlerweile so weit, dass auch die Finanzverwaltung im Rahmen der Beurteilung steuer(ordnungs)rechtlicher Fragestellungen zunehmend auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen eines TCMS Tax Compliance and Management Systems abstellt.

Meiner Wahrnehmung nach ist „DER“ Gesetzgeber ein immer größerer Fan der Akkreditierung geworden. Die zunehmende Neigung des Staates, sich aus der Qualitätssicherung und -überwachung zurückzuziehen – vordergründig um die Eigenverantwortung der Wirtschaft zu stärken, vermutlich aber vor allem auch deshalb, um den Aufwand und die Kosten in der öffentlichen Verwaltung einzusparen – führt dazu, dass er eine staatliche Überwachungsebene benötigt. Das ist in der EU außerhalb der Marktüberwachung die Akkreditierung durch nationale Akkreditierungsstellen. Diese Entwicklung ist nicht schlimm, sondern gerade das wirtschaftliche Betätigungsfeld der Konformitätsbewertungsstellen.

Was aber zu vermissen ist, ist eine effektive Harmonisierung und wettbewerbsneutrale Überwachung, die auf europäischer Ebene funktioniert. Die hierfür vorgesehene European Accreditation (EA) leistet dies in der heutigen Form meiner Auffassung nach nur unzureichend; der EU-Gesetzgeber müsste sich diesem Thema bei der Überarbeitung des NLF dezidiert annehmen, um die heute wahrgenommenen Ungleichheiten innerhalb des Binnenmarktes und in der Praxis der nationalen Akkreditierungsstellen tatsächlich und nicht nur auf dem Papier abzubauen.

Dies ist umso wichtiger, weil der EU-Gesetzgeber immer mehr Verordnungen und Richtlinien erlässt, die eine akkreditierte Zertifizierung der handelnden Akteure verlangen. Der deutsche Bundesgesetzgeber ist ebenfalls ein Fan der Akkreditierung und verlangt nicht nur immer häufiger in Gesetzen eine Kompetenzbestätigung durch akkreditierte Zertifizierungsstellen. Sondern er bzw. die jeweiligen Bundesministerien betätigen sich mittlerweile auch als Schöpfer und Inhaber von Konformitätsbewertungsprogrammen, wie wir es beim staatlichen Textilsiegel „Grüner Knopf“ oder auch bei der „Verordnung zum Schutz vor schädlichen Wirkungen nichtionisierender Strahlung bei der Anwendung am Menschen“ (NiSV) sehen. Selbst die Landesgesetzgeber reihen sich in den Reigen ein: Landes-Glücksspielgesetze verlangen für Betreiber von Glücksspielstätten die Zertifizierung durch akkreditierte Zertifizierungsstellen (zum Beispiel § 16a AG GlüStV NRW).

Grundlage dieser Zertifizierungen sind meist die EN-ISO-Normen, vor allem der 17000er Reihe, die ihrerseits die Anforderungen für die Akkreditierung der Konformitätsbewertungsstellen formulieren und im Konsensprinzip entstehen. Wer die Entstehungssystematik dieser ISO-Normen kennt, weiß, dass hier Fachleute aus dem jeweiligen Themenbereich in vielen Sitzungen und Kommentierungsrunden nach einem internationalen Kompromiss suchen. In aller Regel sind es nicht (Formal-)Juristen, was von den Akkreditierungsstellen in ihrer Praxis meines Erachtens allzu häufig außer Acht gelassen wird.

Die konformitätsbewertungsrelevante Regelungslandschaft ist also immer weiter gefasst worden. Dabei werden die Anforderungen der Materie immer komplexer, wenn wir uns nur die Informationssicherheit und die AI-Verordnung vorstellen. Deshalb ist es eine besondere Belastung, wenn der Eindruck besteht, dass diese Chancen und Herausforderungen in Deutschland in eine Zeit der veränderten nationalen Normanwendung fällt, die durch eine Loslösung von der Frage nach dem technischen/fachlichen Sinn und Zweck der Normen und einer Hinwendung zur formal-juristischen Deklination der normativen Anforderungen geprägt ist.

Welche Auswirkungen haben diese zusätzlichen Regelungen auf Konformitätsbewertungsstellen und auf zertifizierte Unternehmen?

Prof. Dr. Joachim Bloehs: Die zunehmende Verrechtlichung in der Begutachtungspraxis verlangt den Konformitätsbewertungsstellen immer mehr an Dokumentationen und theoretischen Abhandlungen ab, die häufig genug aus Sicht einer realistischen Risikobetrachtung überzogen wirken. Das ist aber nicht allein auf diese Ebene begrenzt, sondern „schwappt“ auf die Kundenbeziehung über. So lässt sich dem Kunden einer kleinen Zertifizierungsstelle eigentlich nicht vermitteln, weshalb er innerhalb von drei Jahren nun schon zum zweiten Mal bei seinem Audit ein Witness Audit der Akkreditierungsstelle akzeptieren soll. Die zertifizierten Unternehmen hinterfragen meiner Wahrnehmung nach immer häufiger, ob das „Lamento“ ihres Zertifizierers – „das ist eine neue Anforderung unseres Akkreditierers“ – auch wirklich stimmt und haben immer weniger Verständnis dafür. Letztlich stimmen die Kunden dann ganz schnell mit den Füßen ab. Das zeigte auch die Diskussion um die EN ISO 13485 (Qualitätsmanagement für Medizinprodukte). Und die Zertifizierer mit der „falschen“ Akkreditierung haben das Nachsehen.

Andere zertifizierte Unternehmen teilen ihren Zertifizierern schon einmal mit, dass sie auch genug von den angeblich oder tatsächlich neuen Anforderungen hätten, zumal der Zertifizierer aus dem Nachbar-EU-Land sogar 30 Prozent billiger sei. Wozu das dann führt? Einige meiner Mandanten haben sich aus der Akkreditierung bewusst verabschieden müssen und zertifizieren dort weiter, wo keine Akkreditierung gefordert ist. Dass das nicht im Sinne einer wohlverstandenen europäischen Qualitätsinfrastruktur ist, liegt auf der Hand. Doch wer das Gefühl hat – und dies kann ich in mehreren Fällen auch sehr gut nachvollziehen – durch die Akkreditierungskosten „totgeprüft zu werden“, der verlässt dieses System dann notgedrungen.

Inwieweit führen diese Regelungen zu verbesserter Compliance, Rechtssicherheit und Performance der beteiligten Organisationen?

Prof. Dr. Joachim Bloehs: Es ist eine Gratwanderung zwischen Überregulierung und zu viel Spielraum. Je mehr reguliert wird, desto mehr Rechtssicherheit gibt es. Doch dann bleibt die Einzelfallgerechtigkeit womöglich auf der Strecke. Ein Ermessen in der Beurteilung und Bewertung ist aber stets erforderlich. Das weiß jeder, der selbst mit Konformitätsbewertung zu tun hat. Und auch Akkreditierung ist nichts anderes als die Konformitätswertung auf anderer Ebene. Daher müssen Gesetze, Regeln und Normen flexibel genug bleiben, um im Einzelfall angemessen angewendet werden zu können. Von diesem Gedanken sind auch die EN-ISO-Normen geprägt. Das reduziert die Rechtssicherheit und verlangt eine besondere Kompetenz des Auditors/Begutachters, der mit eigener Sachkunde verhältnismäßige Anforderungen stellen muss. Dafür braucht er genügend Spielraum. Es steht und fällt also auch hier alles mit der fachlichen und sozialen Kompetenz der an der Konformitätsbewertung beteiligten Menschen.

In letzter Zeit lässt sich feststellen, dass die geänderte Anwendung von Interpretationsspielräumen seitens der Deutschen Akkreditierungsstelle in Akkreditierungsverfahren zu erhöhten Aufwendungen und Widerständen führt. Wo liegen hier die größten Herausforderungen und welche Änderungen wären notwendig, um die Performance des Systems Akkreditierung – Zertifizierung zu erhöhen?

Prof. Dr. Joachim Bloehs: Die deutsche Akkreditierungsstelle hat auf der Akkreditierungskonferenz 2023 ihr neues Regelwerk vorgestellt und dabei betont, dass die neuen Regeln einen Abbau der detaillierten Vorgaben zugunsten der Stärkung des Ermessens der Begutachter mit sich bringen soll. Die seither veröffentlichten Regeln und Merkblätter fühlen sich aber teilweise anders an. Enge Vorgaben, formalisierte Verfahren sind hier prägend. Zugleich ist von Begutachtern zu hören, sie hätten keinen Spielraum. Es werden teilweise vorformulierte Abweichungstexte verwendet.
Meiner Meinung nach müsste wieder vermehrt die Facharbeit und risikobewusste Begutachtung in den Fokus rücken. Die Entwicklung zu einer immer weiter gehenden „Dokumentiererei“ und „Häkchenmacherei“, die ich im Bereich der Wirtschaftsprüfung schon vor über 30 Jahren erlebt habe und nun bei der Zertifizierung sehe, sollte auf ein sinnvolles Maß zurückgeführt werden. Der Satz „substance over form“ kann hier als Leitbild dienen.

Die teilweise Verdreifachung der Kosten der Begutachtung ohne nachvollziehbaren Grund ist wirtschaftlich eine enorme Belastung. Es müsste also innerhalb der Prozesse der DAkkS nach Effizienzsteigerungen gesucht werden, ohne die Effektivität zu beeinträchtigen. Ist beispielsweise die Vorgabe, bei einer Wiederholungsbegutachtung auf Seiten der Begutachter das Vier-Augen-Prinzip zu verlangen, bei einer kleinen Konformitätsbewertungsstelle wirklich erforderlich und angemessen? Müssen wirklich bei einer sehr kleinen Zertifizierungsstelle bis zu acht Verfahrensmanager und sieben Teamassistenten eingesetzt werden, was naturgemäß zu Effizienzverlusten führen muss?

Meiner Wahrnehmung nach hat sich das Verhältnis zwischen Akkreditierungsstelle und Konformitätsbewertungsstelle gewandelt: Galt früher das Verifikationsprinzip, wurde also die Bestätigung der Kompetenz und der Ergebnisse vor einem Vertrauenshintergrund angestrebt, so hat man heute den Eindruck, der Akkreditierer handele stets nach dem Falsifikationsprinzip, denn der Konformitätsbewertungsstelle sei jederzeit “Böses zuzutrauen”. Ging man früher also von der Rechtschaffenheit der Konformitätsbewertungsstelle aus, so wird heute augenscheinlich das Gegenteil befürchtet; manch einer sagt „unterstellt“.

Welche Empfehlungen haben Sie in Richtung Politik, Verwaltung und Normung, um zukünftig effizienter und effektiver Konformitätsbewertungsverfahren zum Nutzen von Gesellschaft, Wirtschaft und Verbraucher:innen durchführen zu können?

Prof. Dr. Joachim Bloehs: Im Ausgangspunkt sind wir uns sicher alle einig: Konformitätsbewertung ist eine notwendige und unverzichtbare Anforderung. Der Staat kann all diese Aufgaben nicht allein erfüllen und muss sich vor dem Hintergrund der Bedeutung und der abstrakten Gefährdungslage der Konformitätsbewertungsgegenstände entscheiden, in welchem Umfang eine Privatisierung möglich ist.

Der deutsche Gesetzgeber hat sich für den Weg der Beleihung einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung entschieden. Ich würde mir wünschen, dass die Rechtsaufsicht und die Fachaufsicht durch die zuständigen Ministerien intensiver gelebt wird als es in den letzten Jahren den Eindruck erweckt hat. Dabei sollte ein Mechanismus geschaffen werden, der es den Konformitätsbewertungsstellen ermöglicht, ihre Bedenken und Bedürfnisse, abweichende Auffassungen zu Regelauslegungen etc. auch anonymisiert artikulieren zu können. Denn ich erlebe häufig, dass sich selbst TIC-Konzerne nicht zu wehren trauen, weil sie Angst vor der Aussetzung der Akkreditierung haben oder vor einer Retourkutsche bei der nächsten Begutachtung.

Im Alltäglichen muss es gelingen, die Bearbeitungszeiten von der Antragstellung bis zur Akkreditierung zu reduzieren und die Kosten für die Akkreditierung wieder auf ein verträgliches Maß zurückzuführen. Dabei kann es sicher nicht schaden, den Blick über den Tellerrand hinaus auf die anderen nationalen Akkreditierungsstellen zu werfen, die dem Vernehmen nach schneller und günstiger akkreditieren können.

Herr Prof. Dr. Bloehs, vielen Dank für das Gespräch und Ihre detaillierten Ausführungen!